任中平：我国墟落治理中单向治理的天生逻辑与逆境破解

2023-04-15 17:21

重构双轨：我国墟落治理中单向治理的天生逻辑与逆境破解

任中平

〔作者简介〕任中平，西华师范大学政治学研究所教授。

……〔文章泉源〕北核《党政研究》2023年第2期……

〔摘要〕进入新世纪以来，国家在推动新农村建设和城乡一体化历程，随后启动墟落振兴战略的配景下，在对农村社会空前加大资源投入和政策优惠的同时，运用行政实力增强对墟落社会的直接治理，一些地方的墟落治理逐渐泛起了新的情形：行政吸纳自治，治理替换治理，或者说下层治理中下层民主弱化和缺乏。从制度视角举行剖析，下层单向治理是压力型体制直接下沉到下层社会的一定产品。一方面，国家权力下沉墟落，下层政治生态爆发转变，造成了单向治理生涯的外部情形。另一方面，墟落精英“缺席”村治，村委会变为“村政府”，成为单向治理形成的主要内因。正是在这样的场域之中，原有的国家和社会之间的分层治理系统爆发很大改变，随着国家行政实力的强势推进，买通了州里科层化和村治行政化这两个枢纽点，自上而下的行政实力便可以一杆子插究竟，下层单向治理的难题便由此形成。这种下层单向治理的状态已成为现在一些地方推进墟落振兴、实现有用治理的瓶颈制约�Ｏ虏愕ハ蛑卫淼暮憔迷诵幸欢ㄔ斐尚媛渲卫淼慕┗�，不但影响到墟落振兴历程和下层有用治理，并且会导致下层治理功效弱化，潜藏着引发下层社会的不稳固危害。今天要推进和落实全历程人民民主，务必下鼎实力破解墟落治理中的单向治理逆境，重构下层治理中的双向轨道，实现行政与自治之间的良性互动，为下层民主与下层治理留下更多自主运动空间，从而为实现墟落振兴战略和下层有用治理创立有利条件。

〔要害词〕墟落治理；单向治理；双轨政治；下层民主

正文

一段时期以来，一些地方的下层治理实践中泛起了一种很是吊诡的征象：一方面，下层治理难的呼声一连一直，并且声浪见涨。常听一些墟落干部说下层事情的常态就是白加黑，五加二，往往缺乏足够的睡眠和休息时间，有时甚至一天就会来多个督查组，下层干部疲于应付，经常处于一种被审核、被监视、被审计、被问责的田地，下层干部的劳累和压力可想而知。而另一方面，随着墟落治理进入强国家时代，国家每年向农村投入数以万亿计的资金开展精准扶贫、墟落振兴，与历史上的任何一个时期相比，现在的农村政策都可以说是最好的。然而，一些地方在为农民办实事的历程中，往往保存着“政府干、农民看”的征象，甚至还泛起个体村民居心阻挠墟落正在开展的公益项目建设，以至于造成国家投资为农民办妥事却办不了的问题，这就是本文所要探讨的目今一些地方的下层单向治理难题。

事实应当怎样看待和破解这一难题呢？借鉴费孝通先生多年前研究乡土中国时提出的“双轨政治”视角，有助于我们今天剖析和研究目今下层治理中的此类难题。显然，我们今天所处的墟落社会与费孝通生涯的乡土中国已有了天壤之别。不过，今天的墟落社会仍然是在古板乡土中国的基础上演变而来，因而，我们也就可以参照费孝通的双轨政治剖析视角来视察今天的墟落治理实践。虽然，与费孝通其时研究的古板时期乡土中国的时代配景截然差别，我国现阶段墟落治理是在进入新世纪以来，国家在推动新农村建设和城乡一体化，随后实验墟落振兴战略的配景下，国家在空前加大对农村的资源投入和政策优惠的同时，运用行政实力增强对墟落社会举行直接治理，于是一些地方的墟落治理逐渐泛起了新的情形。在这种全新的宏观社会配景下，为了包管国家资源的有用使用和治理效能的一直提升，陪同国家资源下乡的同时即是国家权力下乡，于是，各级行政部分都致力于把各项农村事情压紧压实，一直强化对下层的检查监视。因此，这就迫使下层事情的重心爆发转移，农村下层事情主要不再是效劳农民和对下认真，而主要忙于应付种种聚会、填报统计质料和迎接上级督导检查，从而导致下层事情中的权要主义和形式主义普遍盛行。与之响应，由村民民主选举爆发的村委会也逐渐蜕变为上级行政机关的隶属机构，村治“行政化”趋势愈演愈烈。正是上述缘故原由导致了目今一些墟落治理中泛起了单向治理倾向，严重损害和挫伤了宽大农民群众的主体职位和加入热情，致使一些地方的墟落振兴实践陷入了“政府干，农民看”的治理逆境。由此看来，形成这一症结的要害在于行政吸纳自治，治理替换治理，或者说下层治理中下层民主弱化和缺乏。那么，怎样才华破解这一难题呢？从基础上来讲，就是要在墟落振兴实践中起劲推进和落实全历程人民民主，国家对下层社会的治理要从自上而下的行政治理转向政府与社会的相助治理，为下层民主与下层治理留下更多自主运动空间。凭证这一研究视角，本文试图详细剖析单向治理的负面效应及天生逻辑，然后进一步探讨应当怎样重构下层治理双轨从而走出单向治理逆境的可行路径。

一、单向治理：下层治理的瓶颈约束及负面效应

从费孝通先生的双轨政治剖析框架出发，视察目今我国的墟落治理历程，可以说单向治理是目今某些地方下层治理中禁止回避的客观事实，已成为制约墟落振兴历程的一大瓶颈，并且爆发了一系列负面效应。在墟落治理实践中，原本保存着自上而下和自下而上两条运行轨道，但由于进入本世纪以来一些地方的行政化趋势愈演愈烈，甚至导致行政吸纳自治，治理替换治理，而原有的村民自治机制被弱化或虚化，效果是自上而下的行政渠道流通无阻，而自下而上的下层民主渠道则往往梗塞，于是便爆发了下层治理中的双轨互动不畅，中央政府与农民之间的相同渠道逐渐淤塞。由于代表村民行使自治权的村干部已经被吸纳到行政体制当中，亦步亦趋地追随州里政府，而难以兼顾墟落的利益，很难再通过与州里政府相同协商去修订政策，这就一定造成中央政策的局部或整体失效。这不但影响到墟落振兴和下层治理的绩效，并且还导致下层治理功效弱化，潜藏着引发下层社会不稳固的危害。

（一）单向治理已成为目今墟落振兴的瓶颈约束

第一，下层治理行政化，自治功效日渐衰落。随着村级治理机构“四合一”，村支书名正言顺地成为州里党政的一条腿。原有村民自治组织式微，村民自治逐渐流于形式，已然被科层化行政治理取而代之。由于行政实力在村级选举中的渗透客观上消解了选举的乡土空间，从而致使墟落自治空间消解。关于上述状态，有两种差别的诠释：一种看法以为，“乡政村治”已完成了其历史使命，逐渐应该走向终结。随着农村社会开放和流动扩大，市民下乡、资源下乡、农民大规模流动，国家生长已经不需要农民提供剩余产品，反而是用国家工业化生长的效果反哺农村。随着墟落振兴战略的提出，有用治理取代治理民主，成为新时代墟落治理系统构建的焦点目的。另一种看规律以为，由于墟落社会的“空心化”和自治实力的弱化，需要党政行政化实力下沉包办各项项目使命，而行政化实力的一直下沉，又一直地挤压和蚕食着自治空间。也就是说，自治实力越小，越需要行政化下沉，行政化实力越强势，自治空间越被挤压。只管这两种看法对上述历程的诠释差别，但都认可这一基本事实：下层自治实力一直弱化，党政行政实力替换墟落公共权威成为下层治理主体，村民自治走向形式化。

第二，下层治理权要化，形式主义久治不愈。由于单向治理的驱动，形式主义和权要主义成为当今下层治理中难以治愈的一大顽疾。随着国家资源下乡而来的即是国家权力下乡，上级各部分为了深入推进事情，避免下层应付，于是一直强化对下层的检查监视，种种手段和要领层出不穷。而下层治理的一样平常事情主要是迎接林林总总的督导检查，没完没了地填写五花八门的统计报表，上级要求越多越严酷，于是形式主义也就越来越漫溢。近年来，党中央一连整治形式主义、权要主义，为下层松绑减负，让干部有更多时间和精神搞好下层的现实事情。中办先后数次发文，要求着力解决困扰下层的形式主义问题，真正把宽大下层干部从形式主义的约束中解脱出来。然而，一些地方的下层减负步伐走了样，变了名堂的检查监视和痕迹主义有增无减。有报道称，某社区在已往一年接受种种事情检查高达242次，相当于平均每1.5天便要接受检查一次。不久前《半月谈》记者视察发明，要求下层事情“随处留痕”的“痕迹主义”，仍然是目今不少地方举行下层治理的主要内容，甚至已经内化为一样平常的事情习惯和事情方法。并且，留痕的规模越来越广，留痕方法也在升级换代，与一样平常的检查监视、审核评价捆绑在一起，成为一种常用的督导方法，给下层治理造成很大的消极影响。

第三，墟落治理精英化，村干部自治成为常态。当下，墟落治理的种种事务主要由村支书统揽，村干部自治常态化。这无形中助长了一些村干部的小我私家专断作风，很容易搞成“一言堂”。同时，由于下层权力监视难以到位，事实上的权力监视形式化也更容易滋生糜烂。中央纪委国家监委网站报道：征地拆迁历程中，一个项目少则数百万元，多则上亿元，资金麋集、资源集中，保存廉政危害，违纪违法问题时有爆发。这些贪污受贿、失职渎职问题不但给国家工业、人民群众利益造成重大损失，也会给经济社会康健生长和社会协调稳固带来负面影响。有位村干部举行事后反思：“组织生涯流于形式，村务果真弄虚作假，村干部睁只眼闭只眼，多种缘故原由造成了一人管、一言堂的情形。”村务监视委员会成员反应：“我们年岁偏大，对财务专业知识不相识。村里的很多多少事情，也很少开会转达，村监会不知道该怎样开展监视。”

第四，下层治理细腻化，下层事情陷入逆境。河北一名下层干部告诉《半月谈》记者，在事情中，主要是“三多一急”影响干部的休息，即：组织聚会多、制发文件多、迎接检查多、事情使命急。这种僵化管控导致下层干部战战兢兢，“不怕没立异，只盼少蜕化”。在种种重压问责之下，下层干部不敢有丝毫自己的“想法”，只想着能够赶忙过关，完成使命就万事大吉。有下层干部反应：下面一旦失事，“总得有人担责”，效果就是“多处分几个干部”；以问责数目来权衡整治效果，这样的“泛化问责”纯粹是为了“找茬”。贺雪峰直言：越来越细腻的制度，越来越现代的手艺，越来越严酷的审核，原来是要推动下层事情越发规范、有用，推动下层治理现代化，现在却似乎正在酿成下层事情中的困扰。

（二）单向治理的负面社会效应

　　单向治理在下层治理中造成了一系列负面社会效应。单向治理说究竟就是一种权要政治，基本的游戏规则是对上而差池下认真。权要政治的最大特点就是政治系统内的信息单向流动，缺乏实时准确的信息反响，致使决议中心无法举行有用的调控来改变信息的再输出，从而使该系统与情形之间的交流泛起障碍，最终会影响到系统自身的生涯。单向治理的负面社会效应主要有以下体现：

第一，政绩工程层出不穷，公共效劳的供应脱离了农民需求。从党的蹊径目的政策而言，州里政府在墟落治理中应当坚持以人民为中心、为人民效劳的焦点理念，各项事情都要为农民群众效劳、向农民群众认真。然而，一旦权要主义的意图强加于墟落事情，下层政府的事情重心就会变为对上认真而差池下认真，那么要为了完成上级下达的种种量化指标而不得不向上应付，就一定走向形式主义泥潭�？杉�，在单向治理的惯性驱使下，即便州里政府的权力运作有利于国家对下达农村的资源举行安排和使用，但却不见得会增进农民的利益和增进农村的生长。究其基础缘故原由就在于公共效劳的供应和需求不匹配，脱离了农民群众的迫切需要，而农民对此却没有什么话语权。好比在农村基础设施建设中，有的村最迫切需要的是改水，有的村是改电，有的村是建路，很可能每一个村的现实需求是纷歧样的。而一些地方政府却忽视了各村农民的差别化需求，只是凭证自己的主观意图搞政绩工程，效果是铺张了国家的不少资金，却干了许多农民群众不需要的事。

第二，下层自治功效弱化，折腾式治理普遍保存。在单向治理驱动下，由于下层自治功效弱化，折腾式治理成为一种普遍保存的征象。这些年来，下层折腾式治理险些成了一些地方下层治理中的又一痼疾。一旦上级有个指示，相关部分就要制订政策、剖析使命、开会发动、层层下达，严酷要求下层起劲落实。然而，各级看似都在认真落实政策，但效果却背离了政策初志；各级层层加码，下层手忙脚乱，不但折腾各级干部，同时也折腾群众。在这种情形下，上级各部分的目的使命便成了州里事情的指挥棒，迫使下层干部忙于应付上面下达的诸多行政事务，导致下层事情中视察报表多、台账资料多、聚会运动多、证实盖章多、检查审核多等等，而下层所干的许多事情往往并不切合农民群众意愿，也难以抵达上级向导要求，其效果是农民不知足、下层不知足、上面不知足。

第三，“内卷化”趋势日渐显着，下层治理有用性边际递减�Ｏ虏阒卫碛杏眯员呒实菁�，可以说是目今下层治理逆境的一个突出体现。近年来，国家通过加大资源投入、增强制度立异、引入新的治理手艺等方法来提升下层治理的有用性，然而现实效果不但没有获得显著提升，反而泛起出“内卷化”的趋势。本世纪以来，随着农业税作废后，财务治理体制变为村财乡管、乡财县管，原来资源吸纳时期是由墟落养县，现在进入财务反哺时期则变为由县养墟落。当墟落财务权上移后，在所谓属地治理的“原则”下，上级各个部分便把自己的使命和目的延伸到墟落，同时也把自身的责任转移到州里。于是，州里每年都要源源一直地接受上面层层下达的各项使命，险些无所不包，无所不管，无所不干，州里政府成了无所不可的“万能政府”。这种情形导致了州里政府职能错位、越位、缺位，这种下层政府治理绩效的“内卷化”趋势使下层治理本钱一直增添，因而下层治理有用性便日益泛起出边际递减的效应。

第四，下层矛盾一直累积，社会不稳固危害增添。在单向治理下，由于下层的真真相形无法实时准确地反响到上层决议中心，失效的政策很难实时获得调解，有可能导致底层社会的矛盾一直累积而难以在下层化解。近期以来，农村恶性突发案件显着增多，袒露出下层治理保存着严重的隐患。加之，由于被政治责任约束的下层政府，追求的并不是“效劳”农民，而是追求不失事，追求没有上访，追求不被“一票反对”，于是，下层政府便通过种种手段应付农民，利益宽慰就成了下层事情的最有用手段。然而，这种状态很难恒久延续下去。当这些矛盾积累到一定水平，就随时可能爆发出来。总而言之，单向治理是不可一连的政治生涯历程，一定导致下层治理的低效甚至无效，在一定条件下尚有可能诱发下层社会的矛盾和冲突。

二、单向治理的社会情形及天生逻辑

（一）单向治理的社会情形

那么，单向治理是怎样形成的呢？现实生涯中，单向治理的突出体现是形形色色的权要主义、形式主义，这种种误差只管体现在下面，但其总病根却在上头。从基础上看，由于国家权力在下层社会的建设逐渐改变了下层社会的间接治理方法，实现了治理结构从“双轨”到“单向”的转变。从制度视角剖析，单向治理是压力型体制直接下沉到下层社会的一定产品。

一方面，国家权力下沉墟落内部，下层政治生态爆发转变，造成了单向治理生涯的外部情形。墟落政治爆发“双轨淤塞”的体制性缘故原由，是随着国家资源的大宗输入墟落，国家权力渗透到墟落内部，导致下层社会的政治生态爆发了深刻转变，从而为单向治理营造了相宜的外部情形：一是下层干部政绩观异化。一些向导干部追求升迁心切，在贯彻上级机关指令时，往往不团结外地现实，而是机械式执行，并举行“痕迹治理”以彰显政绩。二是审核机制不科学。压力型体制下，上面安排使命，中心层层加码，层层往下甩锅，最终下层兜底，导致上级的政策无法在下层落地，造成形式主义漫溢和上级问责滥用。三是选用干部制度有缺陷。单向治理运行中，层层向上认真，层层向下施压，逐渐形成了牢靠的用人导向：选用干部时喜欢提升重用那些眼睛向上、惟命是从的下属，镌汰那些不太听话、有立异精神的干部，从而为单向治理作育了一支下层干步队伍。

另一方面，墟落精英“缺席”村治，村委会变为“村政府”，是单向治理形成的主要内因。费孝通以为，墟落社会的“双轨淤塞”会导致村治恶化。民国时期的保甲制将自上而下的轨道筑到每家的门面，使得墟落自治遭到破损。这样，自下而上轨道就被拆除。其效果是人民的意见不可上达，政府意志强加于人民，贪污无能侵蚀了行政效率，下层行政泛起僵化。而在目今的墟落治理中，下层治理行政化已然成为下层单向治理的主要缘故原由。不久前，何朝银和张驰越等关于闽西B村的个案研究批注，现在墟落社会爆发“双轨淤塞”的缘故原由主要有: 一是大宗青壮年外流而“缺席”村治; 二是留守墟落的“老弱妇孺”没有治理能力; 三是村委会变为“村政府”；四是除村“两委”外，没有其它墟落社会组织�？杉�，就墟落内部而言，由于墟落精英“缺席”村治，于是村委会变为“村政府”，便成为墟落单向治理的内在凭证。

（二）单向治理的天生逻辑

20世纪80年月后期以来，我国宽大农村最先推行村民自治，农民在墟落事务中自己当家作主，在自治实践中建设墟落共识和村规民约，逐步走向“四个民主”和“三个自我”的村民自治时代。只管这一时期的村民自治降生不久也很不完善，并且行政实力对自治组织的主导和把控也很严密，但从总体上看，其时村民自治正处于蓬勃兴起时期，国家刚刚公布《村民委员会组织法》（试行）不久，因此，国家对农村下层事务举行直接干预较为少见，村民自治尚有较大的运动空间。而进入本世纪以来，陪同着国家资源下乡，国家对下层的治理越来越严酷规范，墟落干部和村级组织作为国家“署理人”的角色越来越凸显。在羁系很严、问责许多的配景下，下层干部必需向上级认真、向审核认真、向制度认真。正是在这一历史历程中，原有的国家和社会之间的分层治理系统爆发很大改变，而在国家行政实力强势推进之下，买通了州里科层化和村治行政化这两个枢纽点，一旦州里政府演变为上级政府的内部科层，而村级组织蜕化为州里政府的执行机构，于是自上而下的行政实力就可以一杆子插究竟，下层单向治理的时势便成为现实。

1.州里科层化

这里所讲的州里科层化并不是指州里政府内部治理的科层化,而是指县级政府不再把州里政府看成一级政府来治理，只是作为一个县级政府内部的一个科层机构来运作。于是，州里政府现实上已经损失了作为一级政府应当具有的相对自力性和自主性。

州里政府科层化大致履历了这样一个历程。刷新初期，作废人民公社的同时建设了州里政府,州里政府作为最下层的一级政府,照旧具有一定的自主性。到本世纪初以来，由于作废农业税，实验税费刷新之后，农村公共品筹资筹劳泛起难题，农村社会的基本生爆发涯秩序无法维持，州里政府职能转变迟滞,进入“悬浮”状态,面临农村泛起的种种新情形新问题无力应对。而在党的十八大以来，国家财务最先大规模向农村转移支付，为了包管国家资源清静下达并有用落地，国家权力越来越多地介入到墟落社会内部，随之而来的即是国家标准、规范的下乡。国家资源是通过各个部分下达的，随着资源下乡，上级政府各个部分都最先对下层事情提要求，定规则，举行检查监视，对下层事情中的重大问题实验一票反对，并对墟落事情举行评选排名。至此，州里政府科层化便逐渐成为现实。

州里科层化之以是成为现实，除了上面提到的社会宏观层面的配景之外，也与州里政府自身的缘故原由有关。第一，治理使命沉重。州里政府处于整个权要系统的底层，各级政府及职能部分下达的目的和使命最终都要由州里来贯彻落实，因此州里政府所承载的治理负荷一定很是沉重。第二，治理资源匮乏。一方面，州里财务资源欠缺，经济总量小，财务收入泉源相对简单，收入规模难以应付刚性支出，债务肩负无力送还，严重影响了州里财务正常运转。另一方面，州里的财权与事权差池称，造成治理使命与治权不匹配。尤其是农村实验税费刷新以后，州里政府的财权大大缩小，而一样平常事情中的职员薪酬、办公经费以及维持社会稳固和推动经济生长等方面的支出却一直增添，许多州里面临的日趋突出的财务收支矛盾，正是州里政府的事权和财权严重不顺应的效果。第三，治理自主性低。党的十八大后，中央鼎力大举推动国家治理系统和治理能力现代化，并通过科层系统法治化和一票反对制等方法强化政府治理。而各个县级政府出于自�Ｋ剂�，于是便倾向于下沉责任和危害。但由于下层治理使命的异质性强，下层政府完成治理使命的自主性低，从而进一步加剧了州里治理逆境。第四，治理兜底主体。州里处于行政系统最后，当上级政府及部分的检查督查越来越频仍，越来越重视全方位痕迹时，州里运转重心逐渐变为应付上面，治理历程陷入恶性循环。县级组织使用权力优势，复制科层权威，强化属地治理责任，州里被迫成为下层治理的兜底主体。

由此看来，州里政府作为整个行政系统与下层社会爆发关联最为亲近的要害部位和主要节点，而正是由于这个特殊的节点位置，使州里治理不可阻止地陷入“治理的结构之困”,即科层制所推行的公共规则与乡土社会所认同的地方性规范之间形成张力，在州里政府这个节点同时泛起并组成了目今的下层治理逆境。正是在这种情境之下，当行政系统内部自上而下的政策与使命下达给下层政府时，处于权要体制最后的下层政府在目的责任治理等一系列制度的压力之下，为了包管各项治理使命的落实，以实现行政系统自上而下对治理绩效的追求，从而使下层政府日益演化为上级政府的一个内部科层。

2.村治行政化

所谓村治行政化，是指把村级组织看成州里政府的一条腿，通过行政方法举行村级治理。村治行政化大致也履历了这样一个自主性逐渐弱化的历程。刷新开放初期，随着人民公社体制的破除和村民委员会的建设，自上而下的政治轨道退缩至州里一级。村民自治组织突破了原有妄想经济时期“政社合一”的万能型墟落治理体制，从而在农村中形成了国家与村民之间一个特殊的社会结构。作为村民自治组织，村委会处于国家与社会之间衔接纽带的特殊位置，与最低层级的州里政府相比，它在村民层面具有更大的信息优势，而同时又拥有村民不具备的由正式权力延伸的权力，因此，村委会在毗连国家规范性政策文本与村民下层实践中具有不可替换的作用。可是，在实践层面上，下层政权由于“历史惯性”和利益驱动，仍对村委会举行控制。不过，从天下规模来看，从20世纪80年月末到本世纪初这段时间里，村委会照旧体现出较强的自主性特征。可是，进入本世纪以来，由于农业税作废之后，彻底隔离了村整体从税费获取一些提留的经济泉源，于是村整体资金的缺乏导致墟落公共事务没有经费泉源和包管，这就一定影响到村委会的事情效果。因而，许多村干部以为税费刷新后由于村整体经费欠缺，许多农村公共事务难办。并且，村干部的津贴也不再从村整体经济获得，而是由州里政府直接发放。加之，现有的执律例则既没有详细划定政府应当怎样指导、支持和资助村自治组织，也没有明确区分哪些事项该由政府完成，哪些事项该由村自治组织肩负，于是，村委会往往肩负了州里政府下达的大宗事情使命，甚至名副着实地成了州里政府的“一条腿”，导致村民自治逐渐走向形式化。尤其是近些年来，随着国家财务大规模向农村转移支付，国家权力越来越多地介入到墟落社会内部，村民自治形式化愈演愈烈。并且，由于墟落精英大宗流失，宽大村民缺位于村级治理，而村干部的权力获得和薪酬泉源决议了他们面向的是州里政府而非墟落社会，因而落实政府治理使命而非契合性地回应墟落内生性需求是其主要治理目的，于是，村干部便逐渐成为州里政府的“效劳员”和“执行者”，村级治理的自主性空间日趋萎缩，村级治理终于走向行政化。

可见，村民自治组织在履历了这样一个自主性逐渐弱化的演变历程之后，宽大村民逐渐酿成了村级治理的“他者”，一定水平上损失了村级治理主体的职位和作用，而村干部逐渐演变为州里政府的“效劳员”和“执行者”。在现在的墟落治理系统中，村委会更像是州里政府的派出机构，村主任更多饰演的是下层政权的“署理人”。正如费孝通所说：“若是自治整体成了行政机构里的一级，自上而下的轨道就被淤塞了”。

（三）下层单向治理难以恒久延续

综上所述，不难看到，我国墟落治理历程中下层单向治理难题之以是形成，就在于这些年来墟落治理系统中泛起了新的情形，即行政吸纳自治，治理替换治理，或者说下层治理中下层民主的弱化和缺乏。吴理财曾考察过近代以来我国农村下层政权建设中科层化治理的历史教训，以为将国家政权向墟落社会延伸，试图增强对墟落社会的控制或榨取，是近代以来各式国家政权致力的一项主要事业。直到1949年以前，虽然在农村下层政权建设方面也取得了或多或少的效果，可是，从总体上而言，都是不敷乐成的。险些所有的失败案例中，我们都看到，国家政权在致力于农村下层政权建设中都自觉或不自觉地凭证科层制的原则设置农村下层政权组织。这样的组织很快地染上权要作风，而不可能真正地深入到墟落社会内部。墟落治理虽然要贯彻国家的意图，但也不可忽视国家的每项政策、制度安排以及现实的治理形式都要具有一定的社会基础，更须植入墟落社会的“权力的文化网络”之中，而下层政权的科层化治理基础不可能在这个“文化网络”中驻足、生涯。

若是我们驻足于今天墟落社会的现实状态举行判断，基本上也可以以为单向治理难以恒久一连下去。这是由于，除了凭证科层制原则设置农村下层政权组织的做法难以一连之外，仅从村级治理层面来看，单向治理必将造成墟落治理的僵化。这是由于，在现实中，为了提升墟落治理能力，承接政府公共效劳落地，村级组织的行政化趋势一直强化，其运行方法和一样平常治理越来越靠近政府部分，一定形成“强行政、弱自治”的时势。然而，这种村级治理行政化的现状虽然有利于行政管控，也有利于提升行政效率，但却无法应对墟落社会生长带来的种种挑战，从久远看倒运于形成墟落治理的内生性秩序。这种“强行政、弱自治”的时势，终将导致墟落治理系统中的“双轨淤塞”，只剩下一条自上而下的单轨通道，这种单向治理的恒久运行一定造成墟落治理的僵化，因而是难以一连的。

从政治学的系统剖析理论对单向治理举行考量，同样以为单向治理是不可一连的政治历程，主要是由于单向治理不具有自我循环、自我修复和自我更新的能力。政治系统理论告诉我们，政治系统是一个开放的系统，它保存于一定的情形之中，一定受到周围情形的影响。任何政治系统都要与周围情形爆发相互作用，都通过信息的输入和输出来维持自己的生涯和稳固。在这一历程中，政治系统必需对情形造成的压力作出反应，经由转换历程成为政治系统的输出，而随着政治系统的输出即政策的实验，政治系统又反响于情形。而政策输出可能会使情形爆发新的要求，这种新的要求将进一步导致政治系统新的政策输出。总之，通过政治系统与情形之间的这种信息输入、输出和反响的循环往复、一直调适的运动历程，政治系统才得以维持自己的生涯和生长。凭证政治系统理论对单向治理的剖析便不难堪出以下结论。首先，单向治理不具备信息反响机制。昔人云：“言路通塞,天下治乱系焉。”纵观历史上的各个时期,险些没有任何制度凭证其设计模式原样施行;调解修正甚至于变异走形,大致是其常态。政治系统一旦失去了自下而上的联络节点，人民的意见无法实时反响到政治决议中心，那么政治系统的生涯与稳固便会泛起问题。其次，单向治理不具备双向运作机制。只有自上而下的轨道，而没有自下而上的轨道，权力运作历程就会爆发梗阻。单向治理的这种单向运行逻辑，不但无法提供优异的公共产品和效劳、无法包管下层群众的政治加入，无法维护下层社会的公共秩序，无法包管公众自下而上的利益诉求，因而，也无法实现国家和社会之间的良性互动。最后，单向治理不具备矛盾化解机制。由于下层社会的差别意见无法实时反响到决议中心，墟落治理系统中的“双轨淤塞”无法获得疏通化解，淤积到一定水平将会形成更重大的社会矛盾，当这些矛盾运动积累的压力抵达临界点，一旦有某种突发事务作为诱因，就可能造成下层社会的不稳固危害。

三、重构下层双轨治理，走出单向治理逆境

党的十九届四中全会指出，国家治理的一切事情和运动都要遵照中国特色社会主义制度睁开。中国特色社会主义最实质的特征是中国共产党向导，这就意味着墟落治理是在党的向导下开展。同时，我国又是人民当家作主的国家，这就意味着墟落治理要体现人民群众的意志�？杉�，我们今天所要重修的“双轨政治”的现代内在，就是要实现党的集中向导与人民当家作主相统一，或者说是在下层治理中实现行政与自治之间的良性互动。在实践中，国家要重视下层、尊重民意，同时民意又能以个体方法或组织形式向上表达,从而实现国家与墟落之间的有用对接。党的二十大强调指出，起劲生长下层民主，健全下层党组织向导的下层群众自治机制，完善下层直接民主制度系统和事情系统。这就为增强现阶段农村下层治理提供了偏向引领和价值导向。我们今天要推进和落实全历程人民民主，务必下鼎实力破解下层治理中的单向治理逆境，一定要在下层治理中重新构建自上而下和自下而上的双向轨道，实现下层治理系统中行政与自治之间的良性互动，形成下层治理系统的良性循环，从而有力推动墟落振兴战略的顺遂实验。详细来说，走出单向治理逆境的可行路径主要包括以下方面。

第一，健全完善下层民主的制度机制，切实包管宽大农民群众的民主权力。重构下层治理双轨，离不开充分体现人民群众当家作主的意见表达和起劲加入。今天要推进和落实全历程人民民主，首先要切实包管人民群众在下层治理中的知情权、加入权和决议权，同时，又要切实增强下层群众对干部权力的监视权，避免村干部滥用权力�；谱谥且晕骸罢鹁⒛扇朊裰诘募尤牒湍芰�，借助人民的加入和主体性来战胜恒久以来的经济和政治内卷化误差，才是真正的现代中国治理模式的走向和愿想。”从中国墟落生长的实践履向来看，墟落治理的每一次主要转型，都离不开墟落社会主体性和能动性的推动。推进新时代墟落治理转型，坚持墟落社会主体性原则尤为主要。为此，尤其要进一步完善下层民主的制度机制，切实包管人民享有的民主权力。一方面，一直扩大村民政治加入途径，增强和包管人民群众在下层治理中的民主权力。要健全下层党组织向导的充满活力的下层群众自治机制，以扩大有序加入、推进信息果真、增强议事协商、强化权力监视为重点，拓宽规模和途径，富厚内容和形式，包管人民享有更多更切实的民主权力。必需深刻熟悉和充分验展宽大村民在下层治理中的主体作用。必需苏醒地熟悉到，农民不但是墟落治理的工具，并且更是治理的主体。在目今的墟落治理实践中，要害是要切实包管农民群众的知情权、加入权、决议权和监视权，要尽可能让宽大村民充分加入到墟落振兴和下层治理实践中来，墟落事务要尽可能让宽大村民自己当家作主，这样才华真正收到事半功倍之效。江苏省在推动农村危房刷新历程中，坚持“农民群众不认可不启动，农民群众不知足不收尾”，充分吸收农民的意见建议，重复举行头脑发动。这样就把头尾都交给群众来掌握，充分吸收群众的意见建议，看着前期事情辛苦一点，但后期事情推动就很是顺遂。这些好的做法要认真总结推广，逐步提升为墟落治理的制度性安排。另一方面，切实增强农民群众对干部权力的监视和约束，避免村干部滥用权力。农村下层组织实验“一肩挑”以后村支部书记的权力更为集中，上级组织纪检部分更应增强经常性跟踪监视，切实推行“教育、监视、惩办”的羁系职能。同时，还要进一步强化党员和村民代表对“一把手”的监视作用，增强以党务、村务果真为重点的下层民主建设，指导群众准确熟悉和自觉行使民主监视权力。在干部年终评议事情中，要扩大干部事情的考评到时势，进一步推进评议历程的群众加入，把老黎民的口碑引入评议机制，增添群众意见在审核中的权重，在审核效果运用历程中要突出惩戒的现实效果。别的，也要勉励农民群众通过“议事会”等种种载体开展监视，并将这些群众评议方法制度化，在实践中一直提升宽大群众加入评媾和举行监视的能力。

第二，实现行政与自治之间的双向互动，充分验展宽大村民在下层治理中的主体作用。“一个政治机构要能维持，不可只有自上而下的一条轨道。能维持的政权一定是双轨的，就是说在自上而下的轨道外，还要有一条自下而上的轨道。一个健全的、能长期的政治必需是上通下达，来往自若的双轨形式。”尤其是在下层治理中，下层干部不但要对上认真，同时必需对下认真。只有同时实验对下认真，才华使下情上达具有一定的包管。正如黄宗智所说，早在延安时期中国共产党向导下的陕甘宁革命凭证地，我们便已经看到过生气蓬勃的、将向导和民众差别最小化的较量理想状态。我们看到其惯常性的上下互动，政党—国家与民众的互动合一，由此形成其特殊突出的、少有权要主义误差的气氛。而在目今我国宽大农村，一方面，随着国家政权建设的一直推进，国家基础性能力一直增强，国家政权对农村社会的宏观调控力度越来越大；另一方面，在墟落社会的治理历程中，总是保存一些细小噜苏、千差万别的一样平常生涯难题，而这关于无数单家独户小农来讲却是很是主要的事情，这只有依赖下层群众自治才华获得有用解决，而国家正式制度支持下的行政手段却基础无法处置惩罚。这也就意味着在下层社会举行双轨治理的恒久性、一定性和合理性。因此，关于下层社会的单向治理逆境，必需通过治理体制刷新，从基础上逆转行政化下移趋势，改变州里政府和村级组织“对上而差池下认真”的行政化趋向，扩大下层群众加入下层治理的民主渠道和民主机制，加大下层群众对下层干部民主选举和民主评议的力度，让宽大下层民众真正成为下层治理的组织化主体实力。同时，还要使用国家的公共效劳供应来激活群众加入,可以在国家投入农村的资源中专门切出一块，由农民自主决议使用方法和建设方法，勉励农民开会讨论、争论和辩说，在果真辩说中告竣规则，使用墟落规则约束村民，最后形成起劲分子主导、大都群众被发动和少数人被说服教育的墟落公共治理秩序。农民以组织化的形态来承接国家资源输入，不但能提升国家的治理效能，还能塑造下层治理的主体性，进而实现国家治理与下层治理的相互增进。例如，湖北省秭归县起劲开展“幸福墟落建设”，通过重构墟落社会“双轨政治”，有用解决了近些年来下层治理实践面临的单向治理逆境。外地政府以国家资源输入为契机，起劲推动村民自治转型，激活和提升宽大村民加入自治的动力和能力，通过转变政府治理逻辑，培育社区自治组织，重组墟落社会资源，挖掘乡土社会的治理资源，进而提升国家与社会的协调能力，实现国家治理与社会治理的有用对接。又如，四川成都会通过投入村公资金激活村民自治，使村民自身需求与政府资源供应有用对接，从而有用地引发了村民加入墟落公共事务的热情和动力。

第三，适度下放权力，付与下层一定的自主权，勉励下层大胆举行刷新立异。应当允许下层政府和自治组织就自身事务自主探索，并建设一套容错机制，勉励下层干部在一定规模内举行刷新立异�Ｏ虏阒卫碇�，难在调动下层干部做事创业的起劲性、创立性。为调动地方和下层的起劲性、创立性，中央和地方就应当适当向下放权，允许地方政府和下层组织从现实出发，因地制宜，接纳切合外地情形的治理计划，并且对下层治理中泛起的种种问题接纳较量容纳的态度�Ｏ虏阒卫硎导杏ㄉ枰欢ǖ娜荽砘�，允许下层政府和自治组织因地制宜地举行立异探索，同时限制上级部分对地方和下层指手画脚，于是地方和下层事情的能动性便调动起来，下层事情便有了活力，就可以用较少的人财物力较量精准地解决地方治理中的种种难题，下层治理就会有用率地运转起来。贺雪峰以为，应当适度解决权力下放的问题。大规模资源下乡是发动下层权力上收的直接缘故原由。因此，推动权力下放应当从调解资源输入方法入手，好比，增添对下层的一样平常性转移支付比例，以及改变资源下乡的监视规则等，强化事后监视，付与下层一定的资源支配空间。陈文胜建议，以法定职责为依据，凭证权责对等的原则，界定下层政府责任规模，划分县级党委、政府及其部分以及州里的权责，切实为下层政府和下层干部减负减压。一些地方，已经在探索将容错、免责举行制度化划定，资助下层干部减轻“被问责焦虑症”。近年来，湖北省委办公厅印发了《关于进一步激励宽大干部新时代新继续新作为的实验意见》，明确要求各级党委（党组）以及纪检监察机关、组织部分等相关职能部分要探索建设剖析研判机制，对干部的失误过失举行深入核实、综合剖析、客观认定。湖南省永州市委贯彻实验了《关于为敢于继续的干部继续，为敢于认真的干部认真的若干意见》，探索建设容错机制，去年以来提升重用敢于继续、刷新立异的干部201名，为1368名干部继续正名。这些刷新和探索关于破解单向治理逆境，重构下层政治生态，都具有起劲的意义和价值。

第四，深化下层治理体制刷新，鼎力大举推动政府与民众配合对下层社会事务举行相助治理�Ｏ虏阒卫淼拇笞谑率蹬�，形式主义和权要主义久禁不止的泉源在于权力层层向上集中的压力型向导体制。这几年，由纪委监察部分或党委办公部分牵头整理或规范督查审核运动，似乎有较强的权威性，也有一定的立竿见影之效。可是，这事实没有跳出“压力型”体制和“运动式”模式的窠臼，这种自上而下的“整治”思绪，现实上在解决某些问题的同时，又在强化某些部分的权力，同时也弱化了下层民主和下层自治的能力。早在刷新初期，邓小平在《党和国家向导制度的刷新》这篇主要讲话中就曾深刻指出：“制度好可以使坏人无法恣意横行，制度欠好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向背面。”习近平总书记明确指出：“实现作风建设规范化、常态化、长效化，走出作风问题抓一抓就好转、松一松就反弹的怪圈，从基础上说照旧要靠科学有用的制度。”因此，要从基础上解决形式主义权要主义漫溢问题，切实为下层减负，必需深化下层治理体制刷新。俞可平以为，政府统治的权力运行偏向总是自上而下的,它运用政府的政治权威,通过发号施令、制订政策和实验政策,对社会公共事务实验简单直度的治理。与此差别, 治理则是一个上下互动的治理历程, 它主要通过相助、协商、同伴关系、确立认同和配合的目的等方法实验对公共事务的治理。其权力向度是多元的、相互的, 而不是简单的和自上而下的。善治就是从政府统治向多元治理转变，权力向度从简单转向多元，使公共利益最大化的社会治理历程。因此，我们在推动墟落振兴和下层治理历程中,既要坚持党的焦点职位和统领作用，又要强调人民群众的主体职位和起劲加入,鼎力大举推动政府与民众配合对社会事务举行相助治理，发动和勉励种种社会组织起劲加入下层治理。因而，立异现有的墟落社会治理体制，建设制度化渠道普遍网络社会组织的民意反响就显得很是主要。在目今深入推进治理体制刷新的配景下，推动和生长差别类型的农村社会组织，施展墟落公共权威在下层自治中的作用。通过发动和勉励种种社会组织起劲加入下层治理，有利于将疏散的个体农民及其家庭汇聚、整合成一个整体，能够有用资助个体农民及其家庭化解一样平常纠纷、生产难题，又能搜集民意，形成意见建议，从而阻止信息反响渠道的淤塞。若是政府能够建设制度化的渠道经常性地网络反响民意，并能实时举行回应，就能有用实现信息的双向流通，有助于恢复和重构下层治理中的双向轨道。

（注释和参考文献略）

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